GOVERNANÇA CLIMÁTICA E O ACORDO MERCOSUL-UNIÃO EUROPEIA: UMA ANÁLISE CRÍTICA

A Ministra substituta das Relações Exteriores, Embaixadora Maria Laura da Rocha, em reunião de trabalho com a Secretária-Geral da Europa e dos Negócios Estrangeiros da República Francesa, Anne-Marie Descôtes. Foto: Gustavo Magalhães/MRE.

A GOVERNANÇA DO CLIMA

Em 1997, após a Conferência das Partes (COP) de Quioto, foi percebida a dificuldade em acordar tratados num ambiente com múltiplas perspectivas, o que incentivou a criação de novas abordagens e formas de cooperar na esfera ambiental (Gonçalves, 2016). Dentre os novos conceitos estava a governança climática, conhecida por ser um

[…] processo envolvendo atores estatais e não estatais, em âmbito local, regional, nacional ou internacional, no qual tais atores definem os temas de preocupação, influenciam, exigem ou implementam regras e programas, agindo (hierárquica ou não hierarquicamente) de forma que sua ação produza impactos além-fronteiras. Trata-se de uma abordagem que busca evidenciar a existência de atores, ações e fóruns para além das negociações de tratados internacionais, com enfoques diversos (Gonçalves, 2016, p. 67).

Além de abarcar uma grande quantidade de atores e perspectivas, a governança climática prevê medidas para adaptar, mitigar e prevenir os impactos gerados pela crise climática em diferentes territórios, com o intuito de solucionar problemas comuns (UNICEF, 2020a). Adicionado a isso, a governança envolve múltiplos níveis — global, nacional e local — e está diretamente ligada tanto à agência doméstica quanto à internacional, o que permite que suas ações sejam sensíveis aos direitos das pessoas em cada território e ao ambiente em que estão inseridas (UNICEF, 2020b). Em suma, a governança age de forma instrumental para atingir e produzir resultados para determinado problema comum a partir da participação de diversos atores (Nascimento; Torres, 2022).

Tendo isso em vista, a governança climática multinível envolve negociações contínuas entre chefes de Estado, organismos internacionais, Organizações Não-Governamentais (ONGs), empresas, atores sociais, entre outros (UNICEF, 2020b). Diferente das COPs, o processo multinível cria aparatos capazes de facilitar a tomada de decisão além de criar políticas e tratados adaptáveis aos variados contextos culturais e territoriais em que que serão aplicados (UNICEF, 2020b). Isso ocorre, pois, como pode ser visto na imagem abaixo, existe uma troca entre global, nacional e local que acontece a partir de diferentes agentes aptos a compartilharem suas concepções, estudos e levantamentos a respeito do assunto (UNICEF, 2020b).

Alguns dos benefícios da governança climática multinível tratam-se da abrangência dos atores que estão envolvidos. Além daqueles citados, é necessário pontuar que o modelo vai além de escalas, o que o permite englobar grupos de interesse pertinentes no debate da governança climática global (Jänicke, 2017). Ao mesmo tempo, em razão da colaboração e integração de conhecimentos e ideias, há uma maior probabilidade de consenso e harmonia entre os planos de ação em todos os níveis (UNICEF, 2020b). Todavia, também existe a possibilidade de haver interferências de atores internacionais em situações locais, especialmente quando existem moedas de ameaça e barganha para constranger as políticas domésticas. Em síntese, a governança climática é de suma importância para cooperação entre as partes, que visam acordos internacionais com metas ambiciosas para mitigar as consequências da crise climática (UNICEF, 2020b).

O BRASIL E O MERCOSUL NA GOVERNANÇA DO CLIMA

Dentre os países-membros do Mercosul — Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai — o Brasil se destaca como um dos precursores do regime de mudanças climáticas, além de ser responsável por muitas decisões no âmbito da governança do clima. Esse papel foi dado ao Estado brasileiro pois, durante muitos anos, o país agiu como uma potência climática no sistema internacional (Pereira, 2023), organizando fóruns de discussão e ratificando tratados multilaterais (Gonçalves, 2023). O Brasil também possui uma extensa biodiversidade, que abriga a maior floresta tropical do mundo, e uma matriz energética limpa (Nascimento; Torres, 2022; Gonçalves, 2023).

Entretanto, na medida em que o Brasil se impunha na governança climática, também lhe era cobrado um compromisso relacionado ao desmatamento da Amazônia e a preservação dos biomas em seu território (Gonçalves, 2023). Dessa forma, a floresta tropical, além de ser elemento-chave para posição privilegiada do Brasil no regime de mudanças climáticas, também tornou-se um tópico de barganha e reputação brasileira no cenário internacional (Gonçalves, 2023). Devido às divergências de posicionamento sobre a agenda ambiental, houve momentos em que as políticas brasileiras se esforçaram mais para mitigar os efeitos da crise climática, e outros acompanhados por índices de desmatamento e emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) expressivos (Nascimento; Torres, 2022).

Atualmente, o Brasil continua defendendo as pautas ambientais e as metas de redução de emissões, apesar de ter como foco principal de sua agenda política a erradicação da pobreza doméstica (Pereira, 2023). Não obstante,

O Brasil tem um papel decisivo e seria um grande ganhador na transição para uma economia de baixo carbono. […] Entretanto, assumir essa liderança requer dois passos grandes. O primeiro é compreender o custo que essa liderança implica e o segundo é relativo a uma grande mudança na condução da política externa, que tenha capacidade de avaliar auto-criticamente o passado e as vantagens das propostas de redução do desmatamento vindas dos países desenvolvidos, que eram sinérgicas com o interesse nacional brasileiro (Viola, 2009, p. 34-35).

Haja vista a emergência mundial que a crise climática se tornou e as diferenças de vulnerabilidade de cada país frente às suas consequências, o Mercosul uniu esforços “(…) em favor da busca de soluções comuns e efetivas para o problema da mudança do clima” (Ministério das Relações Exteriores, 2021) pela primeira vez. Após a COP-26 na Escócia em 2021, os Ministros do Meio Ambiente da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai anunciaram a criação de um grupo negociador sobre mudança climática entre os países (Ministério das Relações Exteriores, 2021). Entretanto, como se trata de uma agenda de escala global, é possível identificar interferências de atores globais em pautas domésticas e regionais, como é o caso da União Europeia com o Mercosul.

O IMPACTO DO PROTECIONISMO EUROPEU NO ACORDO MERCOSUL-UNIÃO EUROPEIA

Dentro do contexto mencionado, percebe-se a intensa atuação da União Europeia na governança do clima. Essa atuação é realizada por diversos formatos diferentes, sendo um deles a negociação e assinatura de acordos internacionais que concernem às temáticas ambientais. O Acordo de Livre Comércio Mercosul-UE está em negociação há mais de 20 anos, e nele é estabelecido a remoção de tarifas da União Europeia em 100% para os bens industriais provenientes do Mercosul, mas a redução atinge apenas o patamar de 82% quando se trata de bens agrícolas. Além do mais, mesmo que haja uma razoável liberalização de produtos agrícolas dos europeus para produtos do Mercosul, alguns produtos ainda terão quotas tarifárias [1] como carne bovina, aves, carne suína, açúcar, etanol e outros (Baltensperger; Dadush, 2019, p. 3-4).

Importante ressaltar que essa política pública europeia de contenção da liberalização comercial, mesmo em matéria de acordos internacionais com intuito de abertura econômica, não é exclusiva do acordo Mercosul-UE. Em outubro de 2023, grupos da indústria agrícola da Austrália pediram para que o governo do país não assinasse o acordo de livre comércio com o bloco europeu, uma vez que eles consideraram que há pouca abertura para o mercado europeu de bens agrícolas australianos. Não só, mas os mesmos grupos afirmaram que o eventual acordo com a União Europeia traria sérias desvantagens para os produtores australianos (Reuters, 2023). De maneira similar, e tratando sobre o acordo Mercosul-UE:

[…] mesmo que o capítulo de agricultura pudesse ter sido mais ambicioso, ligando-se à região agrícola mais competitiva do mundo, a UE abre um novo capítulo em sua longa e oscilante história de esforços para reduzir o apoio para esse setor e para abri-lo para a competição internacional. Assim como ocorreu em outros acordos, por exemplo o acordo de livre-comércio com o Marrocos e outros países do Mediterrâneo, o capítulo de agricultura estabelece uma base na qual medidas de liberalização podem se expandir no futuro, a exemplo por meio de aumento das quotas tarifárias, criando novas quotas tarifárias ou reduzindo-as (Baltensperger; Dadush, 2019, p. 3).

Visto isso, procura-se entender o porquê não há uma convergência tão clara do bloco europeu em prol da abertura comercial aos produtos mercosulinos. Os interesses de grupos específicos, principalmente daqueles relacionados ao próprio mercado agrícola europeu são considerados um dos principais entraves para o avanço das negociações, uma vez que tornam-se um elemento de divergência nacional. Um dos principais casos de tal discordância é o lobby agrícola francês, que embora esteja perdendo certa relevância desde a virada do século XX para o XXI, ainda foi considerado forte ao longo da negociação do acordo Mercosul-UE. Mesmo numa alternância de governo entre o Primeiro-Ministro Lionel Jospin (1997-2002), do partido socialista, e o governo do conservador Jean-Pierre Raffarin (2002-2005), havia pouca alteração acerca do protecionismo agrário tão característico dos franceses (Konold, 2010, p. 340). Consequentemente, esse protecionismo agrário se converteu em entraves para o avanço de consensos com o Mercosul.

O caso francês supracitado não é um elemento isolado de protecionismo. Na realidade, tal protecionismo remonta aos primórdios das negociações com o Mercosul. As negociações do Acordo de Livre Comércio Mercosul-UE são consideradas as mais longas da história pois, embora alguns autores citem o ano de 1999 para o seu pontapé inicial, elas começaram ainda em 1995 com o Acordo de Cooperação Interregional (Ghiotto, Echaide, 2019, p. 9). Depois que foi assinado, os esforços dos grupos setoriais divergentes se concentraram em prorrogar pelo maior tempo possível as negociações. Além disso, o principal grupo de antagônicos era o lobby agrícola europeu COPA-COGECA, mas havia também pressões internacionais de grupos franceses, irlandeses e holandeses. As pressões funcionaram e apenas seis anos depois a União Europeia fez a primeira oferta de redução das tarifas para os países do Mercosul (Santander, 2005, p. 296-297 apud Nolte; Ribeiro, 2021, p. 96).

As desavenças nas negociações comerciais de liberalização comercial na área agrícola são, uma vez que limitam o comércio e o acesso a tecnologia, fatores determinantes para o desenvolvimento econômico dos países produtores. O cerne da Revolução Verde, que ocorreu ao longo do século XX, é que o desenvolvimento tecnológico nesse período foi essencial para a diminuição dos custos de produção agrícola. Com melhores sementes, melhores fertilizantes e melhores técnicas de plantios, os agricultores têm menos necessidade de uso de mais solo para a agricultura. Por conta de suas pesquisas em relação à proteção do meio-ambiente através de tecnologias mais avançadas na área agrícola, Norman Borlaug ganhou um Prêmio Nobel da Paz em 1970 (Bown, 2023).

Entretanto, o desenvolvimento tecnológico por si só não é elemento suficientemente determinante para a diminuição do deflorestamento e a proteção do meio-ambiente, pois, se os países não tiverem acesso a tal tecnologia, ela não se tornará útil para eles. A Hipótese de Borlaug afirma que quanto mais a produtividade agrícola aumenta, mais florestas são salvas. Uma vez que a liberalização comercial é um meio viável para a facilitação do acesso a melhores pesticidas, maquinários, tratores e outros elementos que possibilitam a melhora da produtividade agrícola de um país, essa mesma melhora gera menos necessidade de exploração de novas terras, pois com uma mesma área pode-se produzir bem mais (Bown, 2023). Assim, uma vez que as políticas públicas de Estados e blocos econômicos são mais favoráveis à abertura comercial, diminuem-se as perdas no conflito dual entre produção agrícola e deflorestamento (Farrokhi et al, 2023, p. 32).

Por conta disso, a atuação protecionista por parte dos europeus ao longo da negociação é um obstáculo para a proteção florestal dos países do Mercosul. Essa inclinação ao protecionismo comercial, assim como a relutância à convergência em prol da ratificação do acordo, é realizada em partes por grupos de pequenos fazendeiros europeus e produtores de carne vermelha. Por anos a produção agrícola e de carne vermelha consumida na Europa provinha do próprio continente e esses grupos setoriais sentiram-se ameaçados pelo preço competitivo dos produtos mercosulinos. A própria carne vermelha supracitada tem um limite de quotas tarifárias de apenas 99 mil toneladas de carne brasileira, e ainda sim pagará 7,5% de tarifas de importação se o acordo entrar em vigor. Os produtores agrícolas da Polônia e da França estão entre os mais atuantes pela não-ratificação do acordo com o Mercosul (Kamath, 2020, p. 910).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da discussão feita, percebe-se que, mesmo com a governança climática, ainda existem muitas dificuldades em ratificar acordos no âmbito do meio ambiente. Por ser uma agenda que envolve os atores do sistema internacional como um todo, assim como as esferas econômicas, políticas, sociais, tecnológicas, entre muitas outras, ainda existe uma colisão de interesses. A governança multinível, mesmo que essencial para discussão de diversos temas, enfrenta adversidades, principalmente devido às inclinações enviesadas de países mais ricos perante a forma que demais atores devem agir no regime de mudanças climáticas.

Destaca-se também que o Acordo de Livre Comércio Mercosul-UE é um passo firme em direção à liberalização comercial, embora com muitas ressalvas feitas pelo lado europeu, em especial quando se trata de aspectos agrícolas. Historicamente, diversos grupos setoriais do velho continente pressionaram pela divergência à liberalização, adotando posturas protecionistas. A falta de interesse político e a falta de concordância europeia em prol da abertura ao mercado agrícola mercosulino é prejudicial para a proteção das florestas neste território. A Hipótese de Borlaug e diversos trabalhos que a utilizaram de premissa básica comprovam à luz da ciência que tal protecionismo é um elemento incentivador do deflorestamento não só no Brasil e no Mercosul, mas também nos demais países produtores agrícolas.

NOTAS

[1]  As quotas tarifárias acima mencionadas são quantidades pré-determinadas de produtos que são definidas para entrarem numa região com isenção ou baixas tarifas. A partir do momento que a quota é atingida, a importação desses produtos incluídos na quota tarifária continua, porém com tarifas mais altas (MNTR, 2023).

IMAGENS

MAGALHÃES, Gustavo. Foto destaque – A Ministra substituta das Relações Exteriores, Embaixadora Maria Laura da Rocha, em reunião de trabalho com a Secretária-Geral da Europa e dos Negócios Estrangeiros da República Francesa, Anne-Marie Descôtes. 2023. Itamaraty. Disponível em: https://www.flickr.com/photos/mrebrasil/52843056413/in/album-72177720307761343/. Acesso em: 6 de novembro de 2023.

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REFERÊNCIAS

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