COP: HISTÓRIA E FUNCIONALIDADE EM UM MUNDO GLOBALIZADO

Secretário-Geral das Nações Unidas António Guterres junto com outros representantes na COP 27 (2022), sediada na cidade egípcia Sharm El Sheik. Foto: Johann Olivier/UN

INTRODUÇÃO

A Conferência das Partes (COP) é uma reunião anual com os representantes dos Estados-parte, que avaliam no regime de mudanças climáticas a situação do planeta Terra e advogam por mecanismos que garantam a efetividade dos acordos internacionais e o cumprimento das metas estabelecidas. Com início em Berlim, no ano de 1995, a COP é o órgão supremo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC). A Convenção-Quadro, vigorada em 1994, foi assinada por 154 países durante a Eco 92, mas que hoje reúne 198 assinaturas (CONVENÇÃO, 1992).

Entre novembro e dezembro deste ano, a 28ª edição da Conferência das Partes será realizada em Dubai, sendo de suma importância devido ao crescimento dos desastres ambientais e a incapacidade dos países membros em suprir as expectativas contidas nos tratados anteriores. Neste sentido, o presente artigo visa contribuir com uma revisão da história das COPs, explorando os principais eventos e apontando as prováveis discussões e potencialidades da Conferência em Dubai de 2023.

Aqui, portanto, inauguramos o Especial 2N Meio Ambiente, propondo duas semanas de conteúdo sobre o regime ambiental como preparação dos nossos leitores para a chegada da COP 28.

GOVERNANÇA GLOBAL AMBIENTAL

No fim da década de 1980, o fim da bipolarização e a ascensão das políticas neoliberais representaram um momento de mudança na ordem internacional. Neste período, o conceito de desenvolvimento sustentável foi visto como um produto para o setor econômico global, abrindo espaço para que a discussão sobre o meio ambiente ganhasse maior relevância na agenda internacional. Diante desse contexto, a Organização Meteorológica Mundial (OMM), juntamente com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), criou o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), em 1988, sendo uma organização científico-política com finalidade de apresentar relatórios de análise sobre as mudanças climáticas, seus impactos e riscos ambientais futuros (Chasek; Downie; Brown, 2020).

Os resultados produzidos nos relatórios do IPCC chamam a atenção dos chefes de Estados e da humanidade, em um contexto climático de alarde catastrófico, intensificando a necessidade de que políticas ambientais sejam tratadas em conjunto pelos países em prol da humanidade e do meio ambiente (Chasek; Downie; Brown, 2020; Vloger, 2016). Neste sentido que a UNFCCC reconhece que:

a natureza global da mudança do clima requer a maior cooperação possível de todos os países e sua participação em uma resposta internacional efetiva e apropriada, conforme suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades e condições sociais e econômicas,

(CONVENÇÃO, 1992, p. 3)

A Conferência Internacional sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, reuniu representantes de Estados nacionais para analisar os resultados e compromissos assumidos na Conferência de Estocolmo (1972), sob grande repercussão internacional pelo grande envolvimento de países e organizações. A Eco-92, como também é conhecida, notabilizou o conceito de desenvolvimento sustentável enquanto modelo de prosperidade global, caracterizando as responsabilidades comuns e diferenciadas inerentes aos países ricos e menos desenvolvidos em seus compromissos com as políticas ambientais (Depledge, 2013; Vogler, 2016).

No fim do evento, a assinatura dos países estavam em conformidade de que o objetivo central do tratado era:

a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima.

 (CONVENÇÃO, 1992, p.6)

No ano de 1983, a Assembleia Geral das Nações Unidas criou a Comissão Mundial Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), cujo trabalho originou o documento “Our Common Future” — ou Relatório Brundtland —, em 1987. Este consiste na reconceitualização de desenvolvimento, associando-o com “sustentável”, assim, enquanto o documento indicava a responsabilidade dos países desenvolvidos em relação aos danos ambientais, traçava três pilares para o desenvolvimento sustentável: econômico, social e ambiental (Chasek; Downie; Brown, 2020).

Assim, nas próximas seções do presente artigo ficará ainda mais evidente a evolução das discussões a cada ano, bem como o crescimento da preocupação com o clima, pois as questões climáticas passaram a ser cada vez mais urgentes e agravadas. Neste contexto, é importante ressaltar que a sociedade civil também desempenha um papel importante no regime de mudanças climáticas.

A governança global, enquanto conjunto de relações entre Estados, grandes empresas e corporações multinacionais, redes de mercado globais, organizações internacionais, movimentos civis e ativistas políticos, representam um mecanismo que origina regimes internacionais nos quais normas, regras, princípios e expectativas desses atores convergem em uma determinada área. A atuação da sociedade civil nos processos da política ambiental global é importante, na medida em que a opinião pública e a presença dos ativistas ambientais em espaços de discussão, apresentam demandas e novas pautas para serem discutidas e levadas em consideração pelos demais atores, que detém maiores poderes e influências nas esferas decisórias (Chasek; Downie; Brown, 2020; Depledge, 2013; Herz; Hoffmann, 2015).

O regime ambiental internacional é marcado por características que dificultam a imposição de normas, metas e compromissos a serem estabelecidas pelos agentes. A questão da decisão em última instância e a soberania do Estado, por exemplo, são importantes nesse aspecto. Fatores como a influência do poder econômico enquanto definidor da posição dos atores, além do poder de veto, fazem dos movimentos civis, ativistas políticos e ONGs importantes atores no processo de governança ambiental. Isto é parte de um contexto em que na barganha política há um consenso sobre o entendimento do meio ambiente enquanto um bem comum global, mas que os diferentes interesses políticos impossibilitam um avanço rápido na solução das questões ambientais (Depledge, 2013; Herz; Hoffmann, 2015).

PRINCIPAIS CONFERÊNCIAS: RIO-92

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Rio-92 ou Eco-92, é reconhecida como uma das reuniões ambientais mais importantes do cenário internacional, assim como uma das maiores dentre as conferências das Nações Unidas. Sediada no Rio de Janeiro, a Eco-92 representou o marco inicial da criação dos regimes internacionais de meio ambiente, além de propiciar o contexto ideal para a assinatura de duas convenções ambientais: a Convenção das Nações Unidas sobre Mudança Climática¹ e Convenção das Nações Unidas sobre Biodiversidade² (Ricupero, 2017)

Ao fim da Conferência, foi proposta a adoção da Agenda 21, que é um documento de alcance mundial acordado entre os países que participaram da Rio-92, no qual assumiram o compromisso de viabilizar o desenvolvimento sustentável na esfera global, regional e nacional (Piga; Mansano; Mostagi, 2016). É importante ressaltar que a agenda possui caráter recomendatório, o que não cria uma obrigatoriedade da implementação dos compromissos assumidos (Oliveira, 2012).

A Agenda 21 foi responsável por consagrar um novo ponto de vista ao conceito de desenvolvimento, em que ele não poderia estar dissociado do conceito de sustentabilidade (Ricupero, 2017). O documento é composto por 2.500 recomendações divididas em quatro seções e quatro capítulos. A estrutura da Agenda 21 consiste em objetivos e metas a serem alcançados pelos Estados, que devem implementar ações concretas em relação à proteção ambiental e ao desenvolvimento (Piga; Mansano; Mostagi, 2016).

Algumas das principais críticas feitas à Agenda 21 estão concentradas na centralização do papel do Estado em implementar os compromissos do documento, deixando de fora pouco espaço para a atuação em conjunto com outros segmentos da sociedade civil, como as ONGs ou o setor privado. Outra crítica pode ser encontrada na falta de articulação das nações em desenvolverem um plano de ação de caráter global, tendo em vista as diferentes legislações de cada país, assim como a quantidade de recursos que cada Estado pode oferecer na efetivação de ações sustentáveis. Por fim, alguns críticos afirmam que a própria relação entre desenvolvimento e sustentabilidade é problemática, considerando que os países mais ricos tendem a sobrepor seus interesses econômicos contra os demais, utilizando o crescimento econômico como uma justificativa para continuarem degradando o meio ambiente (Piga; Mansano; Mostagi, 2016).

 Sem dúvida, o legado mais importante deixado pela Eco-92, além da Agenda 21, foi a noção atemporal da responsabilidade ambiental entre gerações. Dessa maneira, cada geração se comprometeria a entregar à seguinte um planeta em condições pelo menos iguais às recebidas (Ricupero, 2017).

PRINCIPAIS CONFERÊNCIAS: COP 3 (1997)

Realizada na cidade japonesa de Quioto, a COP 3 foi marcada pelo desenvolvimento do tratado internacional atualmente conhecido como Protocolo de Quioto. A ideia do Protocolo já havia sido ensaiada na COP 1, que foi realizada em 1995 (Godoy; Pamplona, 2007). O Protocolo de Quioto já foi ratificado por 84 países e entrou em vigor em 2005. O tratado se concentrou em dois pontos centrais: no desenvolvimento de projetos que tinham o objetivo de reduzir as emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) e na implementação de políticas e medidas que trouxessem soluções para as consequências da crise climática (Lacasta; Barata, 1999).

De acordo com o Protocolo, os países industrializados deveriam reduzir suas emissões de GEE, entre 2008 a 2012, em pelo menos 5,2% em relação aos níveis de 1990. Além disso, cada Estado que havia ratificado o tratado deveria apresentar um inventário anual de emissões de GEE. Ademais, foi estabelecido procedimentos e mecanismos de punição para os países que não cumprissem a redução de GEE definida, levando em consideração a causa, o tipo, o grau e a frequência do não-cumprimento. É importante salientar que o artigo 18 do tratado estabelece que a apresentação de sanções para as nações que não cumprirem com os objetivos do documento, devem ser feitas por meio de emendas (Godoy; Pamplona, 2007).

O legado mais importante do Protocolo de Quioto foi responsabilizar os países desenvolvidos como os maiores responsáveis pelo efeito estufa. Esse argumento determina que as nações desenvolvidas contribuíram com a poluição ambiental desde que iniciaram seus processos de industrialização, sendo elas as maiores responsáveis pelo agravamento da crise climática. Do mesmo modo, o protocolo indica que os países desenvolvidos podem transferir conhecimentos, tecnologias e recursos financeiros para as economias em desenvolvimento, a fim de que as mesmas alcancem um progresso sustentável (Godoy; Pamplona, 2007).

Assim, as metas de redução dos GEE são dirigidas às nações desenvolvidas e não aos países em desenvolvimento. Para calcular o percentual que cada Estado necessitava reduzir, foram estudadas emissões nacionais separadamente, avaliando o menor ou maior grau de influência de emissões que determinado país representa na conjuntura climática global (Godoy; Pamplona, 2007). Por fim, no Protocolo de Quioto, existe a previsão de três mecanismos de flexibilização: o Comércio de Emissões³, a Implementação Conjunta⁴ e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo⁵ . Tais mecanismos têm o intuito de fazer com que o mercado possa cooperar na redução das emissões de GEE (Marcatto; Lima, 2013). Desse modo, pode-se inferir que o documento representa um notável avanço no que concerne à criação de um regime internacional de redução de Gases de Efeito Estufa  (Lacasta; Barata, 1999). Embora não tenha conseguido atingir a maior parte de suas metas, devido a alguns Estados  que aumentaram suas emissões e a países emergentes que contribuíram para a deterioração das mudanças climáticas, o Protocolo de Quioto trouxe avanços significativos para o multilateralismo, promoveu uma diplomacia ambiental globalizada, além de ter difundido uma maior conscientização mundial em relação às mudanças climáticas (Araujo; Neto; Seguin, 2020).

PRINCIPAIS CONFERÊNCIAS: COP 21 (2015)

A COP 21 foi reconhecida por concluir um dos principais tratados internacionais da mudança climática: o Acordo de Paris. As negociações de Paris em 2015 são relembradas como um grande sucesso da área diplomática que renovou o otimismo no âmbito das Nações Unidas em relação à Convenção sobre Mudanças Climáticas, assim como no fortalecimento da cooperação internacional (Christoff, 2016).

Desde que entrou em vigor no ano de 2016, o Acordo de Paris possui atualmente 196 signatários. O tratado, em seu preâmbulo, alerta que as mudanças climáticas podem seguir para um caminho irreversível na sociedade global, sendo necessária uma ampla mobilização mundial que tente mitigar o problema (Araujo; Neto; Seguin, 2020). O documento propõe diminuir as emissões de GEE, a fim de limitar o aumento da temperatura mundial abaixo de 2ºC: dentro da possibilidade se almeja chegar aos 1,5ºC, levando em conta os níveis pré-industriais (Araujo; Neto; Seguin, 2020).

O Acordo de Paris também delimita que cada nação signatária do documento apresente a sua Contribuição Nacional Determinada (NDC)⁶, na qual cada país necessita anunciar quais medidas estão sendo implementadas para enfrentar a mudança climática (Christoff, 2016). Além das NDC, o tratado também deixa a possibilidade de retirada de qualquer país signatário. De acordo com o artigo 28 do documento, fica definido que qualquer país poderá renunciar ao Acordo, após três anos de sua entrada em vigor, por meio de uma notificação oficial (Araujo; Neto; Seguin, 2020). Durante a administração de Donald Trump (2016-2020), os Estados Unidos se retiraram do Acordo (Moreira; Estevo, 2017).

A Conferência de Paris foi responsável por efetivar um tratado que é apoiado fortemente pela comunidade internacional. O documento demonstrou ser um grande  sucessor do Protocolo de Quioto, mobilizando diversos segmentos da sociedade civil que reafirmaram sua legitimidade, como as indústrias e ONGs (Christoff, 2016). Por fim, para que o tratado traga os resultados esperados, é necessário que a governança climática seja reforçada, para que as nações consigam mitigar os efeitos da mudança climática. Assim sendo, a efetividade do acordo só poderá ser atingida por meio da educação ambiental e da promoção da cooperação internacional (Araujo; Neto; Seguin, 2020).

O QUE ESPERAR DA COP 28?

Marcada para acontecer entre 30 de novembro até 12 de dezembro de 2023, a próxima Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas será sediada em Dubai, nos Emirados Árabes Unidos. A COP 28 buscará soluções para os desafios climáticos. O evento visa alertar para o fato de que a temperatura global irá ultrapassar os 1,5 ºC , indo na contramão do Acordo de Paris. Ademais, temas como o rápido crescimento das energias renováveis de baixo custo, assim como a inovação de baixo carbono serão abordados (COP 28, 2023).

Também são assuntos da conferência: graves preocupações da segurança energética, tensões geopolíticas, apoio público pela ação climática, a piora dos desastres climáticos, além de colocar em pauta a situação dos Estados mais vulneráveis e fragilizados que não recebem suporte para implementarem ações contra a crise climática (COP 28, 2023).

Dessa maneira, uma das grandes apostas de discussão nessa COP é a conclusão do primeiro balanço global de implementação do Acordo de Paris, o Global Stocktake. Este é um mecanismo dentro do Acordo de Paris que tem a missão de averiguar como se encontram as ações globais contra a crise climática a cada 5 anos. A ferramenta tem por intuito avaliar o progresso mundial na redução dos GEE e na construção de resiliência para enfrentar a crise climática, além de garantir financiamentos para projetos que visem melhorar o quadro  ambiental global (Srouji; Cogan, 2023).

Por meio do relatório de síntese, elaborado pelo secretariado da UNFCCC, divulgado em setembro de 2023, o mundo não está perto de chegar às metas estabelecidas pelo Acordo de Paris. Apesar do pessimismo, o relatório coloca em pauta possíveis caminhos que as nações deverão adotar para conter a crise climática, delimitando áreas cruciais onde as ações devem estar focadas. Assim sendo, o documento também procura servir de guia para os sistemas transformadores necessários cujo intuito é reduzir as emissões, construir resiliência e salvaguardar o futuro climático da sociedade global (Srouji; Cogan, 2023).

REFERÊNCIAS

ARAUJO, L. M.; NETO, M. DOS R. C.; SEGUIN, E. A busca da efetividade do Acordo de Paris. Revista Direito, Estado e Sociedade, v. 0, n. 54, 2 fev. 2020.

CHASEK, Pamela; DOWNIE, David; BROWN, Janet. Global Environmental politics: dilemmas in world politics. Routledge, 2020.

CHRISTOFF, P. The promissory note: COP 21 and the Paris Climate Agreement. Environmental Politics, v. 25, n. 5, p. 765–787, 2 set. 2016.

CONVENÇÃO sobre Mudanças do Clima. 09 de maio de 1992. Ed., Trad., Ministério da Ciência e Tecnologia com o apoio do Ministério das Relações Exteriores da República Federativa do Brasil. Disponível em: https://cetesb.sp.gov.br/proclima/wp-content/uploads/sites/36/2014/08/convencaomudancadoclima.pdf. Acesso em: 05 nov. 2023.

COP 28 Overview. COP 28. Disponível em: https://www.cop28.com/what-is-cop. Acesso em: 30 out. 2023. 

DEPLEDGE, Joanna. The organization of global negotiations: Constructing the climate change regime. Routledge, 2013.

GODOY, S. G. M. DE; PAMPLONA, J. B. O protocolo de Kyoto e os países em desenvolvimento. Pesquisa & Debate Revista do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política, v. 18, n. 2(32), 2007.

HERZ, Mônica; HOFFMAN, Andrea. Organizações internacionais: história e práticas. Elsevier Brasil, 2015.

LACASTA, N. S.; BARATA, P. M. O protocolo de quioto sobre alterações climáticas: análise e perspectivas. Programa: Clima e Eficiência Energética, p. 1–23, 1999. 

MARCATTO, T. I.; LIMA, L. A. SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA E O PROTOCOLO DE QUIOTO: O MUNDO EM PROL DO MEIO AMBIENTE. CONNEXIO – ISSN 2236-8760, v. 2, n. 2, p. 41–63, 26 mar. 2013. 

MOREIRA, H. M.; ESTEVO, J. DOS S. A política dos EUA para as mudanças climáticas: análise da saída do Acordo de Paris: Conjuntura internacional, v. 14, n. 3, p. 32–45, 2017.

OLIVEIRA, L. D. DE. Da ECO-92 à RIO+20: uma breve avaliação de duas décadas. Boletim Campineiro de Geografia, v. 2, n. 3, p. 479–499, 31 dez. 2012.

PIGA, T. R.; MANSANO, S. R. V.; MOSTAGI, N. C. A AGENDA 21 E SEUS LIMITES: UMA CONVERSA NECESSÁRIA. Anais do Congresso Brasileiro de Estudos Organizacionais, v. 0, n. 0, p. 18, 2016. 

RICUPERO, Rubens. A diplomacia na construção do Brasil. Rio de Janeiro: Versal, 2017. 

SROUJI, J.; COGAN, D. What Is the “Global Stocktake” and How Can It Accelerate Climate Action? Disponível em: https://www.wri.org/insights/explaining-global-stocktake-paris-agreement. Acesso em: 30 out. 2023. 

VOGLER, John. Climate change in world politics. Springer, 2016.

IMAGENS

GARDEN, Mark. 2015. Disponível em: https://flic.kr/p/CbvQEe. Acesso em: 30/10/2023.

OLIVIER, Johann. 2022. Disponível em: https://flic.kr/p/2nY679G.  Acesso em: 15/11/2023. 

TZOVARAS, Michos. 1992. Disponível em: https://flic.kr/p/DDcnqe. Acesso em: 26/10/2023. 

*Artigo escrito em conjunto por:

Murilo Cesar Ançolim Nazareth

Internacionalista formado pela PUC Minas e pesquisador do Grupo de Pesquisa Instituições Internacionais e Segurança. Interessado em estudos sobre tecnologia e inovação nas Relações Internacionais, com ênfase em governança digital e vigilância de dados. Também entusiasta de debates decoloniais.

1. A Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas ou também conhecida como Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, foi assinada e ratificada por mais de 175 países. Seu objetivo central é o de reconhecer as mudanças climáticas como um problema ambiental verídico e de caráter global. Desse modo, a Convenção tem por intuito promover a estabilização das emissões dos gases de efeito estufa, a fim de prevenir as consequências da interferência humana na deterioração do meio ambiente. ↩

2. A Convenção das Nações Unidas sobre Biodiversidade se baseia em três eixos principais: a conservação da diversidade biológica, o uso sustentável da biodiversidade, além da repartição justa e equitativa dos benefícios da utilização de recursos energéticos e por fim, divide a biodiversidade em três níveis: ecossistemas, espécies e recursos energéticos. ↩

3. O Comércio de Emissões (CE) regula que cada país constante no Anexo 1 do Protocolo, pode comercializar parte de suas emissões, desde que as mesmas excedam a meta compromissada. ↩

4. A implementação Conjunta (IC) garante a negociação bilateral entre os países do Anexo 1, no qual podem implementar em conjunto projetos de redução de GEE ↩

5. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) garante a determinados Estados responsabilidades maiores que outros na questão ambiental, mantendo suas igualdades jurídicas. ↩

6.  No original: Nationally determined contributions (NDC ↩