OCDE DE NORTE A SUL: AS MUDANÇAS NO SISTEMA INTERNACIONAL DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO
O lançamento do mais recente Plano de Cooperação Internacional chinês, que reitera o objetivo de investir no desenvolvimento de países terceiros e utilizar o multilateralismo como estratégia internacional, é apenas um dos mais recentes exemplos da constante reformulação do sistema de cooperação para o desenvolvimento e seu direcionamento ao apoio Sul-Sul. Isso porque o sistema, criado e mantido pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), surge entre os países desenvolvidos e define um modelo de ajuda a nações mais pobres por parte das ricas. Com o crescimento de países em vias de desenvolvimento como os BRICS, no entanto, estes passam a tomar as rédeas do sistema de ajuda e cooperação e podem, a longo prazo, representar mudanças profundas em seu paradigma.
OCDE E A COOPERAÇÃO NORTE-SUL
Para entender melhor o tema deste texto, é preciso esclarecer dois conceitos importantes: cooperação Norte-Sul e cooperação Sul-Sul. Em termos econômicos, estas direções se referem ao conjunto de países desenvolvidos (o “Norte” global) e aos países ainda em vias de desenvolvimento (o “Sul”). Embora haja argumentos contra a utilização desta nomenclatura or conta da dicotomia que implica, estes termos ainda são comumente utilizados pela literatura científica e, de fato, servem para simplificar o que será explorado aqui. Isto porque, inicialmente, o sistema de cooperação internacional é definido pela concessão de ajudas por parte de países do Norte – ou no âmbito do desenvolvimento, países doadores – aos países do Sul ou recipientes.
Não é à toa que OCDE, portanto, tenha sido formada em 1957 pelas nações desenvolvidas – dentre as quais Estados Unidos, Canadá, e dezessete países europeus, acrescentando-se a estes apenas a Turquia – e que, durante os primeiros doze anos de sua existência, as únicas novas entradas tenham sido Japão, Finlândia, Austrália e Nova Zelândia. Estes países foram os mesmos que, através de mecanismos internos como participação exclusiva no Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD/OCDE), se tornaram os principais responsáveis por moldar o sistema de cooperação, tanto ao definir as pautas das conferências internacionais (os Fóruns de Alto Nível de Paris, Accra e Busan), quanto ao guiar a definição dos Objetivos do Milênio e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (LEGOUTÉ, 2001; SOEDEBERG, 2005).
Por um lado, é verdade que os trinta membros do CAD ainda são responsáveis por cerca de 80% dos gastos globais de ajuda (CHADWICK, feb. 2019). Por outro, no entanto, à medida que as relações entre os países do Sul econômico começam a crescer durante as últimas etapas da descolonização, torna-se claro que estes estavam em vias de se tornar capazes de desafiar as relações de poder do sistema. O CAD, em particular, passa a ser criticado pela falta de responsabilidade por parte dos doadores e da efetividade da ajuda (KARAHAN, jan. 2021). Esta é apenas a ponta do iceberg de argumentos, apontados há décadas, que abrangem críticas relacionadas também à efetividade dos critérios de avaliação do desenvolvimento e, principalmente, à unilateralidade da tomada de decisões por parte do Norte na formação do sistema e as influências neoliberais nos consensos e conferências internacionais (ABNEDUR, FONSECA, E MOURA, 2013; SOEDERBERG, 2005).
O CRESCIMENTO DE ATORES INTERNACIONAIS E OS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
À medida que os países do Sul global passam a ter mais voz dentro da comunidade internacional, a própria estratégia de cooperação – em grande parte influenciada pela OCDE – passa a necessitar de mudança. A segunda metade do século XX vê um crescimento tanto no número de Estados atuantes, devido à descolonização, como também na quantidade de atores não-governamentais, desde ONGs (das quais é possível destacar a OECD Watch, destinada ao monitoramento da atividade da OCDE) a fundações privadas e vozes da sociedade civil. O resultado é um novo modelo de cooperação: o triangular. Ao envolver uma pluralidade de atores, que servem como parceiro facilitador, beneficiador ou pivotal, este novo paradigma procura adaptar-se às mudanças internacionais (OCDE, 2021).
Mais do que isso, nos últimos anos, os países em vias de desenvolvimento passaram por um considerável crescimento econômico, o que resultou na formação dos BRICS (grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), no começo dos anos 2000. Dentro deste contexto, ficam óbvias a necessidade e as vantagens destes países do Sul de, ao invés de dependerem da ajuda dos países desenvolvidos, passarem a cooperar entre si. Isto dá origem ao que é hoje um dos principais tópicos de trabalho e discussão no âmbito do desenvolvimento: a cooperação Sul-Sul.
Definida como uma ferramenta utilizada para a colaboração entre países em desenvolvimento – o que inclui nações de rendimento médio e baixo (ONU, 2019) – a importância desta foi rapidamente reconhecida por acadêmicos e políticos e deu origem a suas próprias reuniões e fóruns, dos quais é possível destacar a Cúpula dos BRICS e as Conferências de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul. Atualmente, além disso, o sistema tradicional de ajuda – definido pela condicionalidades políticas, dentre as quais a instauração de democracias – também é desafiado pelo posicionamento de grandes investidores como China, que não utiliza estes fatores como requisito (BODOMO, 2019; KARAHAN, jan. 2021) e, portanto, oferece uma opção alternativa às propostas de ajuda do Norte.
INVESTIMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO NA DÉCADA DE 2020
Isto leva a discussão para um novo tópico do paradigma de cooperação: as diferenças entre ajuda e investimento. No dia 10 de janeiro deste ano, foi lançado o mais recente Plano de Cooperação Internacional chinês – um dos white papers[1] que apresentam a política externa do país – que se destaca, ao contrário das anteriores, não pelo foco em questões relacionadas à transparência, mas por colocar a China na posição de provedora e promotora de novas responsabilidades globais. O documento tem algumas implicações no contexto do desenvolvimento global, principalmente ao substituir a noção de ajuda pela de investimento, o que reflete uma estratégia que o país já vinha apresentando há alguns anos (BODOMO, 2019; MUKALA e HONGBO, fev. 2021). A política externa chinesa, embora não tenha sido diretamente confirmada neste documento, vem se deslocando para posicionar o país como líder de empreendimentos de alta inovação. Para isto, basta olhar para os projetos 5G e a Nova Rota da Seda. A mudança de linguagem é, assim, associada à quebra da exigência de condicionantes políticos e permite uma nova opção aos países receptores de ajuda, sobretudo na África (BODOMO, 2019).
Esta é apenas uma das mais recentes reações ao paradigma tradicional de cooperação, que ocorre em seguida à crítica do próprio termo desenvolvimento, tendo em vista seu poder alienante e a utilização direcionada à manutenção de uma dependência do Sul em relação ao Norte Econômico (LEGOUTÉ, 2001; SOEDERBERG, 2005) e, como já mencionado, da dicotomia entre os dois termos. Com esta alternativa à ajuda tradicional, a cooperação Sul-Sul passa a se afastar ainda mais do sistema definido pelos países desenvolvidos. Mesmo sem o uso da estratégia do investimento por parte de outros países de renda média do Sul, fica claro que este sistema está em constante mudança face ao que trabalha a OCDE.
E COMO FICA A OCDE?
Como afirma Legouté (2005), o desenvolvimento é um processo, não um estado, portanto, transforma-se à medida que o sistema internacional ao qual está integrado também muda. Está claro que a própria OCDE prevê um aumento considerável de cooperação Sul-Sul e triangular e vem respondendo às críticas que recebe quando procura modernizar seu sistema. Iniciou, por exemplo, uma maior abertura e variação entre seus membros, o que resultou na entrada de Chile, Israel, Estônia e Eslovênia na organização em 2010, Letônia em 2016, Lituânia em 2018 e Colômbia em 2020, além da apresentação de novas estratégias de cooperação com organismos Sul-Sul.
No entanto, níveis de desconfiança do Norte sobre a cooperação Sul-Sul ainda são altos na mesma medida em que países do Sul também encontram dificuldades em planejar um sistema que, ao mesmo tempo em que permite que tenham um papel protagonista, também não afaste a ainda necessária ajuda vinda dos países desenvolvidos (GULRAJANI, 2019). No contexto da pandemia, a discussão sobre as consequências econômicas ainda traz à tona as questões relacionadas à histórica falta de comprometimento por parte dos países doadores (KAHARAN, nov. 2021) e surgem críticas à própria forma com que os países desenvolvidos se ocupam em promover as relações Sul-Sul. É frente a isto que outras opções à ajuda internacional, como a política de investimento e multilateralismo da China, tornam-se tão atraentes a países receptores de menor desenvolvimento.
Por fim, nenhuma das medidas propostas pela OCDE muda o fato de que as heterogeneidades políticas, econômicas e sociais ultrapassam com cada vez mais frequência a divisa entre desenvolvido e não desenvolvido, Norte e Sul global; e de que os próprios países membros da organização também sofrem de um aumento de desigualdades dentro de seus territórios. Desta forma, as dicotomias do sistema simplesmente podem não ser mais sustentáveis.
Desde já, a variedade de provedores de ajuda e assistência pode resultar em um sistema mais fragmentado e, assim, exigir uma maior gestão de estratégia e diálogo dos diversos atores – e a OCDE está consciente disso. No entanto, tendo em vista a recuperação econômica e humanitária que deverá ocorrer nos próximos anos (o que incluirá, sem dúvida, muitas discussões a respeito dos projetos de investimento da China e o sistema de ajudas ocidental), serão necessárias medidas mais radicais para, pelo menos, manter condicionalidades políticas sobre a democracia. Quem sabe também se possa aproveitar esta necessidade de mudança para garantir, de fato, o sucesso destas condicionalidades. E, talvez, esta maior necessidade de cooperação com os outros atores, e não apenas para, também traga mais incentivos para implementar uma maior accountability[2] entre seus próprios membros. Enquanto houver mudanças, o que resta é a adaptação.
Referências
ABDENUR, Adriana Erthal; FONSECA, João; MOURA, Estevão Marques da. The North’s Growing Role in South-South Cooperation: keeping the foothold. Third World Quarterly 34(8): 1475-1491, 2013.
BODOMO, Adams. Africa-China-Europe relations: Conditions and conditionalities. Journal of International Studies. 12. 115-129. 10.14254/2071-8330.2019/12-4/8, 2019.
CHADWICK, Vince. Donors in the dark on ‘unprecedented’ private sector critique.Devex, 22 feb. 2019. Disponível em: <https://www.devex.com/news/donors-in-the-dark-on-unprecedented-private-sector-critique-94295>.
GULRAJANI, Nilima. Moving beyond the North-South impasse in global development: three reasons for optimism. Overseas Development Institute, jun. 2019. Disponivel em: <https://odi.org/en/insights/moving-beyond-the-north-south-impasse-in-global-development-three-reasons-for-optimism/>.
KARAHAN, Hatice. It is time to rethink international development cooperation. Aljazeera, 23 jan. 2021. Disponível em: <https://www.aljazeera.com/opinions/2021/1/23/its-time-to-rethink-international-development-cooperation>.
LEGOUTÉ, Jean Ronald. Définir le Développement: historique et dimensions d’un concept plurivoque. Économie Politique Internationale: Cahier de recherche. 1(1). Montréal: Universidade do Québec, 2001.
MCEWAN, Cheryl; MAWDSLEY, Emma. Trilateral Development Cooperation: Power and Politics in Emerging Aid Relations. Development and Change, 43(6): 1185-1209, 2012.
MUKALA, Anthea; HONGBO, Ji. Insights on China’s 2021 White Paper on International Development Cooperation. The Asia Foundation, 17 fev. 2021. Disponível em: <https://asiafoundation.org/2021/02/17/insights-on-chinas-2021-white-paper-on-international-development-cooperation/>.
WHAT is ‘South-South cooperation’ and why does it matter?. Organização das Nações Unidas, mar. 2019. Disponível em: https://www.un.org/development/desa/en/news/intergovernmental-coordination/south-south-cooperation-2019.html
SOEDERBERG, Susanne. Recasting Neoliberal Dominance in the Global South? A Critique of the Monterrey Consensus. Alternatives: Global, Local, Political, 30(3): 325-364, 2005.
[1] Literalmente “papéis brancos”, este termo é utilizado para referir-se a documentos oficiais de defesa nacional.
[2] Termo que remete à responsabilidade de manter a ética e a transparência ao prestar conta das ações tomadas.
